Безопасность рядового поляка - зона ответственности не только центральной власти, а и местного самоуправления. Эта тема имеет несколько аспектов, которые могут интересовать украинскую аудиторию. Они касаются как противодействия преступности, так и вопросов, касающихся внешней агрессии или попыток провоцирования беспорядков внутри страны. Оба аспекта крайне актуальны для Украины, которая вынуждена отвечать на вызовы, связанные с внешней агрессией и высоким уровнем преступности.
Вначале о том, с чем рядовой гражданин сталкивается чаще всего - полицией. В Польше полиция подчинена Министерству внутренних дел, однако совет гмины (наименьшая территориальная единица административного устройства Польши - ред.) или повита (уезд - аналог района - ред.) может ее поддерживать финансово. Это происходит по соглашению сторон. Деньги могут быть потрачены на оплату дополнительной работы полицейских или просто на денежное вознаграждение. На первый взгляд, это банальные вещи, но в украинских условиях они имеют довольно существенное значение. Например, по имеющимся данным, до вспышки ситуации на востоке Украины «бонусы» к зарплатам местным силовикам выплачивал старший сын Виктора Януковича. Поэтому нет ничего удивительного, что когда «всё началось», милиционеры и сотрудники других силовых структур, которым он выплачивал дополнительную зарплату, оставались лояльными именно к Александру Януковичу, а не к центральной или даже местной власти. Возможно, если бы реформа местного самоуправления была проведена ранее, ситуация выглядела бы по-другому.
Ключевым мотивом для законодателей Польши стало то, что местная власть знает лучше центральной, какие процессы протекают на ее территории. Например, они могут апеллировать об увеличении количества ставок для полиции своего региона. Причем местное самоуправление должно обеспечить соответствующее финансирование на ближайшие 5 лет. Местные органы власти должны выделять помещение, оплатить топливо и даже передать деньги на машины или мотоциклы. Такой подход не только помогает эффективно бороться с преступностью, но также нивелирует аргументы силовиков, которые собственно взяточничество часто объясняют необходимостью покупать бензин или вообще содержать участок.
Кроме этого местное самоуправление создает гминные или городские патрули. Этот вид патрулей отвечает за наиболее общие направления поддержания порядка - в общественных местах, частичный контроль над соблюдением правил дорожного движения, охрана коммунальных объектов и тому подобное. Они также помогают полиции по соблюдению порядка во время проведения массовых мероприятий и устранению последствий катастроф и стихийных бедствий. Законодательство позволяет создавать общественные патрули. Эта форма является популярной особенно в маленьких городках, где не хватает средств на городские патрули.
Отметим, что в текущих украинских условиях такие образования, как городские или общественные патрули очень легко могут превратиться в частные армии местных элит. Крайне важным моментом является подбор кадров в упомянутые формации. После визитов в Украину у меня сложилось впечатление, что при формировании подобных подразделений в Украине первыми претендентами стали бы «солдаты» местных «мафиози», которые используют любую возможность для узаконивания статуса своих групп. Из этого следует необходимость введения специфических принципов приема в такие формирования. Также не стоит спешить с созданием подобных структур исключительно для «галочки». Тем более что уже есть свежие примеры проблем в процессе модернизации украинской полиции.
О безопасности в Польше заботятся также так называемые районные оборонные комиссии, осуществляющие надзор за силовыми органами. Срок действия комиссии рассчитан на три года, а в ее состав входят староста (избираемый районным советом), двое депутатов райсоветов и три человека, на которых указывает староста. Как правило, это представители местного самоуправления, неправительственных организаций и сотрудники школ. Эта комиссия также следит за деятельностью власти.
Безусловным «хитом» последних лет в Польше является «городской мониторинг», который финансируется из местных бюджетов или отдельными спонсорами. Его функционирование координируется с работой полиции. Единственной опасностью, связанной с мониторингом, является то, что преступность может перенестись в те места, где видеокамеры попросту отсутствуют. Однако такие аргументы так же абсурдны, как и то, что установка фонарей в одном месте приведет к росту преступности в другом месте, где нет освещения. Такой мониторинг, правда, вызывает определенные контраверсии с точки зрения сохранения приватности граждан, но это тема отдельного разговора.
Очередной сферой ответственности, где местная власть играет важную роль, является Гражданская оборона. Рядовой гражданин может узнать о ее существовании только во время эвентуальных учений, катастроф или войны. Несмотря на то, что главу Гражданской обороны страны назначает премьер-министр, значительная часть обязанностей относится к сфере ответственности местных органов власти: воевод, старост или мэров городов. Они должны руководить и координировать подготовку и реализацию действий гражданской обороны государственными институтами, предпринимателями и общественными организациями. Именно гражданская оборона отвечает за такие крайне важные с точки зрения возможной агрессии элементы, как предупреждение, эвакуация, помощь переселенцам или захоронения погибших. Однако в этом компоненте в Польше все выглядит красиво только на бумаге. По данным отчета Высшей контрольной палаты (Najwyzsza Izba Kontroli) с 2012 года местное самоуправление попустительски относится к подготовке гражданской обороны. Ее планы не являются комплексными и актуальными, а в почти трети единиц самоуправления по всей стране такие формирования вообще не были созданы. Только сейчас новая власть озвучивает планы прорыва в этом направлении, реализация которых может поднять уровень гражданской обороны до уровня, соответствующего современным вызовам.
Как и в случае с городской полицией, в Украине подобное формирование теоретически могло бы стать инструментом в руках сепаратистов. Поэтому необходимо введение соответствующих контрольных механизмов на центральном и местном уровнях. В Польше такие механизмы работают, несмотря на то, что над Вислой отсутствует угроза сепаратизма.
В общем и целом, плюсов у такой децентрализации значительно больше, чем недостатков.
Во-первых, создается ощущение ответственности граждан за собственную страну, а это - ключевой принцип реформы системы самоуправления и его основной козырь.
Во-вторых, местная власть лучше центральной знает и понимает уровень угроз на местах.
В-третьих, на самом деле выбранная путем волеизъявления местная власть получает инструмент контроля над силовыми структурами и предотвращения возможных попыток создать на местах локальные «княжества», в которых последнее слово принадлежит «мафии». Возможность влиять на этот процесс с помощью выборов, может теоретически улучшить контрольные механизмы.
В-четвертых, изменение системы финансирования органов местного самоуправления уменьшает их зависимость от центра, что сделает их менее податливыми на давление Киева. С одной стороны, это аргумент для тех, кто считает, что децентрализация может развиваться в неправильном русле, например, она приведет к усилению сепаратистских тенденций. Однако, с другой стороны, изменение схемы финансирования самоуправления лишает центр рычага влияния на регионы, а все сепаратистские авантюры были, как правило, спровоцированные политиками из Киева, которые играли вопросами языка или другими маргинальными темами. Рядовые украинцы, преимущественно хотят заниматься повседневными делами, в которых вопросы безопасности занимают свое естественное, обыденное место.
В-пятых, новые правила дают шанс сломать непрозрачную и, по сути, феодальную систему, которая нередко сводится к тому, что местные органы занимаются «выжиманием» ресурсов из локальных общин и их передачей в центр согласно установленному в Киеве плану.
И наконец, последнее замечание более общего характера. В любом случае Украине не стоит копировать «точка в точку» польскую или иную модель децентрализации. Все должны помнить о реформировании пограничной службы Украины, проведенной по «польскому» образцу. Результат был таким, что лишенные серьезного оружия и амуниции пограничники просто не могли дать адекватный отпор подразделениям сепаратистов и российских войск. Аналогичную ошибку нельзя повторять и в случае с реформой самоуправления.
Пётр ПОГОЖЕЛЬСКИ,
журналист Польского Радио